后發(fā)國家的國土開發(fā)與城市化更需要總體思路

在國家現(xiàn)代化的遠景或長期規(guī)劃中，經(jīng)濟社會發(fā)展與現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化、國土開發(fā)與城市化，是國家遠景或長期規(guī)劃中的三大基本內(nèi)容。

首先是社會經(jīng)濟問題，多少人口，要過什么日子，做什么工作，掙多少錢，要有什么保障，這是社會經(jīng)濟層面的內(nèi)容；其次就是產(chǎn)業(yè)和技術(shù)問題，過日子需要生產(chǎn)，要生產(chǎn)多少東西，怎么生產(chǎn)；第三個是國土規(guī)劃問題，人口、資源、環(huán)境問題需要國土規(guī)劃來解決。日本、韓國這些國家政府的“三院”

——企劃院、產(chǎn)研院、國土廳——解決的就是發(fā)展思路的三個問題。

總體思路是眾多地方和部門及利益群體在參與制定規(guī)劃前，政治家為整合相關(guān)各方利益，為規(guī)劃本身的配套和平衡，先要作一個規(guī)劃要點和框架的綱要，有了包含主要目標和關(guān)系式的規(guī)劃綱要，眾多地方和部門及利益群體在制定自己的規(guī)劃時才能不亂了大局。

在研制規(guī)劃的綱要之前，先要對一些根本性的、必然有爭議的大問題統(tǒng)一思路，尤其是碰到轉(zhuǎn)折期或躍進期，爭議會很大，這就需要各方先拿出思路性的東西供大家討論。如果不先討論思路，把各層面有爭議的問題混在一塊說，大方向可能說不清，部門性的又是本行的事給隔行人說不清，隔行人的話自己又聽不懂，在作規(guī)劃綱要時就會有許多麻煩。

如果沒有認真研議的總體思路及規(guī)劃的綱要，由眾多地方和部門及利益群體制定的只反映自己需求的規(guī)劃，無異于放任自流，那就沒政策了，也就沒必要搞規(guī)劃?？傮w思路要把目標和關(guān)系式的邏輯理順，以思路指導(dǎo)規(guī)劃的綱要。

先發(fā)的國家沒有多少經(jīng)驗可資借鑒，基本上靠摸索。西方發(fā)達國家的崛起靠的是商業(yè)性掠奪和軍事掠奪，通過掠奪落后國家實現(xiàn)了自身的發(fā)展。這種道路不可能被后發(fā)國家所重復(fù)。同時，先發(fā)國家發(fā)展時的外部環(huán)境也和今天有所不同。同樣是浪費石油，美國浪費石油的時候石油的市場價是0.5美元一桶，現(xiàn)在咱們?nèi)绻速M石油，價格是60美元一桶。正是因為外部條件變了，后發(fā)國家的發(fā)展就必須精打細算，特別是像中國這樣的后發(fā)國家，更需要發(fā)展思路。

人均資源消費量在達到發(fā)達國家下限前，應(yīng)以開發(fā)為主，節(jié)約為輔

探索中國國土規(guī)劃的思路，須直面真實問題。

第一個是中國要不要城市化和工業(yè)化？現(xiàn)在部分環(huán)保人士提出，中國人口、資源、環(huán)境壓力這么大，不能學(xué)西方的城市化和工業(yè)化，不能攀比西方的生活水準和消費水準，老百姓需要過“簡單生活”。

問題是，在生活水準沒有趕上發(fā)達國家消費下限之前，對老百姓講“簡單生活”行不通：我們不可能讓老百姓再去吃粗食住陋屋，再去找皂角用手洗衣服。

我們可以看看日本。日本的人口、資源形勢比我們更嚴峻，但是，日本人均生活用水量是年100立方米，住宅最窄的東京1994年是人均44個建筑平方米。日本大城市的綠地面積也比中國多，道路也更寬闊。因此，即使我們不學(xué)美國的浪費性消費，中國人的資源消費量也不應(yīng)低于日本。

下面要回答的就是中國城市化建設(shè)過程中的人口、資源、環(huán)境矛盾怎么解決。針對這一問題，改革以來總的方針是：人口靠節(jié)育，資源靠節(jié)約，環(huán)境靠防護。但實踐證明，人口靠節(jié)育的效果是有限的，成本是高昂的，后果也是嚴重的，不可能再加大力度。

資源靠節(jié)約無論是技術(shù)性節(jié)約、管理性節(jié)約還是結(jié)構(gòu)性節(jié)約，都要與發(fā)展階段相適應(yīng)。節(jié)約是方向，但眼前不能當飯吃。

環(huán)境靠防護也要看開發(fā)利用強度和已經(jīng)破壞的程度。在人口承載高，開發(fā)利用強度大，破壞程度高的地區(qū)，防護不如改造。對土、水、礦資源短缺問題，改革開放以來不顧發(fā)展階段所需，降低資源開發(fā)強度，以為靠節(jié)約就能完成工業(yè)化與城市化，其結(jié)果是加劇了土、水、礦資源的短缺，造成了無序開發(fā)的更大浪費。

就國情和發(fā)展階段而言，中國顯然不像歐美那樣“不需要開發(fā)”。同時，中國從大禹治水形成國家起，就以興修水利開發(fā)蠻荒的抗逆性農(nóng)業(yè)延續(xù)著中華文明。中國從歷史到現(xiàn)代都是世界上動員能力最強的國家，所以，中國并不像非洲那樣“無力開發(fā)”。資源靠節(jié)約、環(huán)境靠防護的方針政策是在非洲尚無力開發(fā)、歐美已不需要開發(fā)的情勢下制定的，將其全盤移入中國作為現(xiàn)階段的國策，既不符合中國國情，也不符合現(xiàn)在的發(fā)展階段。人口多資源不夠用，就要增加資源供給，這是常識。

應(yīng)以水資源開發(fā)來主導(dǎo)國土開發(fā)與城市化

中國最短缺的資源就是土、水、礦。水和土地資源短缺要靠國內(nèi)開發(fā)解決。增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，主要有三個開發(fā)途徑：南水北調(diào)根本解決水土資源短缺；江河整治，渠化航道，沿江河建設(shè)工業(yè)走廊和城市帶；填海造陸，擴展沿海都市圈，建設(shè)臨海重化區(qū)。

西線南水北調(diào)的水量只要達到使受水區(qū)增加雨深200毫米，就變動了一個氣候帶；水量只要達到2000億立方米，西南5000萬山民移民開發(fā)西北100萬平方公里的荒漠，就可根本解決農(nóng)地資源短缺問題。引水上黃土高原脊線，平整化改造6萬平方公里丘陵溝壑區(qū)，減少入黃泥沙10億噸，增加耕地1億畝。

黃淮海平原的南水北調(diào)可如下設(shè)計：舍東線擴中線，兩線投資合一，建設(shè)三峽－唐山調(diào)水運河。

北調(diào)南水1500億立方米，黃河和廢黃河既作供水脊線又作運煤炭、建材、糧食的航道；沿河建設(shè)工業(yè)走廊與城市帶；黃淮海平原冬麥秋稻水田化；沿黃河和廢黃河引水輸泥將黃淮海的水下三角洲渤海灣、萊州灣、蘇北淺海填海造陸，建設(shè)臨海重化工業(yè)區(qū)，擴大長三角。長江以北增加6萬平方公里城市和重化工業(yè)區(qū)用地。

開挖松遼運河，北水南調(diào)，建立東北“Y”字形水運干線，并沿河建設(shè)工業(yè)走廊城市帶。松嫩平原和三江平原減澇排漬，增加適用土地供給；北水南調(diào)將使科爾沁沙地和遼南都市群增加供水，也可增加土地供給。松嫩平原、三江平原排水和科爾沁沙地灌溉可總計增加耕地一億畝。松遼運河北水南調(diào)可向適宜填海造陸的遼東灣地區(qū)供水。東北“Y”

字形水運干線沿江河建設(shè)工業(yè)走廊和城市帶，減少大興安嶺、小興安嶺、長白山林區(qū)的人口壓力，有利于恢復(fù)生態(tài)。將長江中下游航道挖深、渠化，沿江建立工業(yè)走廊和城市帶。建設(shè)珠江—西江—紅水河—南盤江的高等級水運航道。在東南沿海甌江、閩江、韓江通海運河實施建設(shè)與山地、港灣開發(fā)。

增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，礦產(chǎn)資源雖靠進口，但臨海重化工業(yè)區(qū)和沿河建設(shè)工業(yè)走廊與城市帶可大大降低進口礦產(chǎn)運輸成本。建材、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原料水運成本最低。中國鋼產(chǎn)量已達五億噸，國內(nèi)鐵礦資源日益緊缺，需要從海外進口鐵礦石，可海岸鋼廠一個也沒有，內(nèi)陸鋼廠鐵礦砂的陸運成本遠高于海運。

中國的人口、資源、環(huán)境問題始于清康乾盛世，當時人口從一億變四億，只能靠農(nóng)業(yè)解決吃飯問題，在暖濕平原盡墾后，農(nóng)民被迫上了周邊山地和干冷荒漠，毀林開荒先把山毀了，水土流失又把平原上的江河淤塞了。先淤塞了最淺的運河，運行千年的水運航道也廢棄了。因此，要解決生態(tài)環(huán)境問題，一是要靠城市化和工業(yè)化，降低對農(nóng)業(yè)解決吃飯問題的依賴度。二是人口要下山，沿水運線搞城市化和工業(yè)化。這樣既保住了山，也保住了河。所以說應(yīng)以水資源開發(fā)來主導(dǎo)國土開發(fā)與城市化。

 作者：國務(wù)院發(fā)展中心研究員劉力群