國家開發(fā)銀行專家委員會常務(wù)委員 孫家康

2015年“十二五”收官之年已經(jīng)過去，“十三五”的開局之年—2016年已經(jīng)到來，在此之際僅對我國的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)情況做簡要的回顧如下。

一、發(fā)展新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的意義

近年來，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)已是世界各國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，應(yīng)對氣候變化，推動能源可持續(xù)發(fā)展的共識。我國發(fā)展新能源特別是太陽能、風(fēng)能等可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)更具有現(xiàn)實、長遠(yuǎn)和重要的意義。

（一）發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，應(yīng)對世界氣候變化的重要舉措之一。

眾所周知，長期以來我國是以化石能源生產(chǎn)消費為主的一次能源結(jié)構(gòu)、電力結(jié)構(gòu)，它不僅滿足了我國經(jīng)濟快速發(fā)展，加速工業(yè)化進程對能源與電力的需求，同時也消耗了大量的化石能源資源，并伴隨產(chǎn)生、排放了大量的二氧化碳溫室氣體、二氧化硫、氮氧化物等污染氣體、粉塵與灰渣等污染物，嚴(yán)重影響氣候變化、生態(tài)環(huán)境及人類的生產(chǎn)生活。

2014年我國的一次能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)如圖示：

我國2014年能源生產(chǎn)總量為36億噸標(biāo)煤，能源總消費量為42.6億噸標(biāo)煤。

由圖可見我國一次能源生產(chǎn)與消費中化石能源占比過大，占比達88.8%（僅煤炭生產(chǎn)與消費的比重就分別占73.2%和66%），非化石能源的消費僅占11.2%，（2015年占到12%）使我國2014年與能源相關(guān)的二氧化碳溫室氣體排放量占全球二氧化碳排放總量的27.5%（BP-2015）排名世界第一，污染氣體二氧化硫的排放量亦居全球首位。

一次能源消費中我國的石油消費總量為5.01億噸，而國內(nèi)的生產(chǎn)量僅為2.1億噸，進口約3億噸。除大量排放二氧化碳溫室氣體、二氧化硫、氮氧化物等污染氣體影響氣候與環(huán)境之外，消費缺口嚴(yán)重依賴進口，嚴(yán)重影響國家的能源安全、經(jīng)濟安全與國防安全。

2014年我國的電力裝機與發(fā)電量如圖示：

2014年我國電力裝機總?cè)萘繛?3.6億千瓦，全年發(fā)電總量為56495.8億千瓦時。

由圖可見我國的電力裝機與發(fā)電量中火電占比過大（火電裝機與發(fā)電量分別占總裝機與發(fā)電量的67.3%和74.9%，而太陽能發(fā)電裝機與發(fā)電量僅占總裝機與發(fā)電量的2.1%和0.4%，調(diào)整能源與電力生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)加快新能源和可再生能源特別是太陽能和風(fēng)能發(fā)電非常必要，因為它不僅可以大量減少化石能源資源的消耗，同時又大量減少溫室氣體、污染氣體、污染物等有害排放，也就是對保護人類賴以生存的地球生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對全球的氣候變化，作出我國的自主貢獻具有現(xiàn)實的意義，既是當(dāng)務(wù)之急也是能源發(fā)展的長遠(yuǎn)之計。

（二） 是貫徹落實我國政府對外承諾的2020年我國的非化石能源消費占能源總消費量的15%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2030年我國的非化石能源消費占能源總消費量的20%，2030年左右我國的碳排放總量達到峰值的需要。

（三） 發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是貫徹落實習(xí)近平主席在2014年全國第六次財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上聽取國家能源局有關(guān)能源工作匯報時所做的有關(guān)能源發(fā)展問題的重要指示：即要進行能源消費革命、能源生產(chǎn)革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和進行能源國際合作。對此，積極發(fā)展太陽能這一新能源產(chǎn)業(yè)具有重要意義。

（四）國家已將新能源產(chǎn)業(yè)列為我國七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)以成為近年我國投資增長中的重要亮點之一，是新的經(jīng)濟增長點。支持這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就是貫徹黨的十八屆五中全會精神，推動落實支持新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)清潔綠色低碳高效安全的現(xiàn)代能源體系的要求。

二、我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展情況

（一）“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的確定與調(diào)整

我國“十二五”光伏發(fā)電裝機規(guī)劃目標(biāo)最初確定的是500萬KW，此后進行了5次調(diào)整，由最初的500萬KW調(diào)整為1000萬KW、1500萬KW、2100萬KW調(diào)整到3500萬KW，2015年年初國家有關(guān)部門在確定今年的光伏發(fā)電規(guī)劃目標(biāo)時，又提出了2015年光伏發(fā)電裝機規(guī)劃目標(biāo)1500萬KW，并發(fā)文征求意見，之后確定了2015年光伏發(fā)電裝機規(guī)劃目標(biāo)為1780萬KW。也就是說“十二五”末的光伏發(fā)電裝機規(guī)劃在3500萬KW的基礎(chǔ)上又增加了1085萬KW，達到4585萬KW。

與最初確定的“十二五”光伏發(fā)電500萬KW的目標(biāo)相比，增長了8倍，由當(dāng)初的年均裝機100萬KW調(diào)整到年均裝機大于900萬KW。

這一方面說明光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度很快，相關(guān)部門能夠與時俱進，及時調(diào)整規(guī)劃。另一方面說明對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)識跟不上發(fā)展的形勢，同時也反映出規(guī)劃未能充分起到引領(lǐng)和指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

2014年我國的光伏發(fā)電年規(guī)劃曾確定為1400萬KW，其中光伏地面電站為600萬KW，分布式光伏要為800萬KW。到2014年年底為止，沒有完成規(guī)劃裝機目標(biāo)，光伏裝機只完成了1060萬KW，為規(guī)劃的75.7%，其中地面電站完成855萬KW，為規(guī)劃的142.5%，分布式光伏僅完成205萬KW，相當(dāng)于規(guī)劃的25.6%，其原因值得深思。

之所以會有如此的結(jié)果，有可能是相關(guān)人員，在制定規(guī)劃時是參照與借鑒了歐洲光伏電站的裝機構(gòu)成情況，但又未能將歐洲的實際情況，特別是德國的情況與中國的國情做對比分析，德國的光伏發(fā)電是以分布式電源為主，約占80%以上，因為德國等歐洲發(fā)達國家平均的人口素質(zhì)較高，中產(chǎn)階級的人數(shù)占比較大，且大部分有獨立的住宅，享有自有房產(chǎn)的屋頂使用權(quán)與支配權(quán)，環(huán)保理念相對較強，經(jīng)濟收入水平較高，無論是企業(yè)或個人均易于開發(fā)建設(shè)。而我國，絕大部分城市的工薪階層，沒有獨立的自主房產(chǎn)，單一住戶不享有所住的多層與高層住宅樓的屋頂使用權(quán)和支配權(quán)，所以我國的分布式電站在目前多建在開發(fā)區(qū)域、工業(yè)園區(qū)等企業(yè)及寫字樓、辦公樓等場所的屋頂以及部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城郊結(jié)合部有獨立住宅和有較好的經(jīng)濟收入的居民住宅屋頂，又因光伏電站的開發(fā)商與開發(fā)區(qū)工業(yè)園區(qū)等房產(chǎn)業(yè)主法人之間的權(quán)宜關(guān)系較為復(fù)雜，在一定程度上還影響著分布式光伏電站的項目開發(fā)。我國擁有獨立住宅產(chǎn)權(quán)的是廣大農(nóng)村的農(nóng)民，由于目前經(jīng)濟水平仍還不高，難以做到一次性的資金投入，并在數(shù)年之內(nèi)才能收回的自主安裝開發(fā)屋頂分布式光伏。一旦農(nóng)民的經(jīng)濟收入水平有很大的提升，達到相對富裕、生活進入小康，受教育程度、思想觀念、綜合素質(zhì)等也都會有很大的提高，屆時才將是我國分布式光伏發(fā)電爆發(fā)式增長之日。變目前規(guī)劃要建分布式電源到屆時廣大居民、農(nóng)民主動要建分布式能源的局面，從而會大大提升分布式光伏所占的比重。國家支持的光伏扶貧項目也將在“十三五”分布式光伏發(fā)電的增量中不斷體現(xiàn)。

國家“十三五”新能源發(fā)電規(guī)劃正在征求意見與編制之中，預(yù)計在原有有關(guān)部門編制的2020年規(guī)劃光伏發(fā)電裝機規(guī)模目標(biāo)1億KW的基礎(chǔ)上調(diào)整到1.5億KW，屆時將占我國發(fā)電總裝機的8%左右，發(fā)電量將達1800億KWH，將占我國總發(fā)電量的2.5%左右。

國際能源署2013年發(fā)布的光伏發(fā)展路線圖，提出2020年全世界光伏累計裝機容量將達到2億千瓦，光伏年裝機市場規(guī)模達3400萬KW，發(fā)電量在全球發(fā)電總量中占比為1%，我國的“十三五”光伏發(fā)電規(guī)劃目標(biāo)與之相比是先進的、亮麗的。但也將會證明國際能源署的2020年光伏發(fā)展路線圖是偏于保守的，屆時也一定會有較大的突破。

歐洲光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會提出歐洲光伏發(fā)電2020年的情景目標(biāo)：1.2020年光伏發(fā)電滿足歐洲電力需求4%的基本情景。2.在電力基礎(chǔ)設(shè)施無重大變化影響情況下光伏發(fā)電滿足歐洲電力需求6%的加速發(fā)展情景。3.滿足歐洲電力需求12%的理想發(fā)展情景。與之相比，我國的“十三五”光伏發(fā)電確定的目標(biāo)距歐洲2020年上述的基本情景目標(biāo)還有不小差距。如果結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展可能出現(xiàn)的不同情況，確定我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“十三五”情景目標(biāo)。除要實現(xiàn)推薦的目標(biāo)外，還要在爭取實現(xiàn)較好的情景目標(biāo)，也不失為一種較好的選擇。

（二）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展簡況

1.世界光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的簡況（發(fā)電裝機容量見下圖）

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計2005年世界光伏發(fā)電總裝機容量近510萬KW，歷經(jīng)十年發(fā)展，到2014年光伏發(fā)電總裝機容量已達到1.77億KW，與2005年相比增長了約34倍，是世界經(jīng)濟發(fā)展中快速增長的產(chǎn)業(yè)之一。預(yù)計2015年全世界光伏總裝機總量將達2.3億KW左右。

2.我國的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)簡況（發(fā)電裝機容量見下圖）

我國的光伏發(fā)電裝機容量2005年僅為7萬KW左右，相比歐美等西方發(fā)達國家，我國的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)起步較晚，但發(fā)展很快，到2014年發(fā)電裝機已達到2805萬千瓦，與“十一五”末的2005年相比增長了400倍。

2005年我國的光伏發(fā)電裝機容量僅占世界光伏發(fā)電總裝機的1.4%，歷經(jīng)我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)黃金十年的快速發(fā)展，到2014年我國的光伏發(fā)電裝機已占世界發(fā)電總裝機的16%。

發(fā)電量的發(fā)展情況見下圖

我國的光伏發(fā)電量2005年僅為0.42億KWH，到2014年已達到250億KWH，比2005年增長了近595倍，雖然基數(shù)非常小，但是增長速度非?？臁?/p>

三、我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的主要問題

（一）規(guī)劃問題

我國的太陽能資源豐富，特別是西北地區(qū)陽光充足，日照時間較長，荒漠土地占比較大，易于規(guī)劃開發(fā)建設(shè)大規(guī)模的光伏電站。中東部地區(qū)距離負(fù)荷中心較近，貼近需求側(cè)，經(jīng)濟較發(fā)達，但空閑荒漠土地極少，易于規(guī)劃開發(fā)建設(shè)屋頂分布式光伏或與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)相結(jié)合的分布式光伏。但總體上講，前期已開發(fā)建設(shè)的光伏電站無論國企、民企、合資企、外企及個人無論是西部還是中東部，基本上仍以地方與企業(yè)各自為政，以非有序開發(fā)為主。缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計。未能體現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)下的總體性、區(qū)域性、層次性、階段性的科學(xué)、有序、良性開發(fā)與發(fā)展的格局及落實科學(xué)發(fā)展的規(guī)劃理念。難以形成國家規(guī)劃指導(dǎo)與約束機制，難以避免出現(xiàn)類似于煤炭產(chǎn)業(yè)過去發(fā)展過程中的小煤窯式的開發(fā)方式所造成的資源浪費與損失。難以避免目前出現(xiàn)的一邊國家下大氣力治理霧霾，經(jīng)濟、能源在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，一邊卻是地方與電力企業(yè)忙于抓緊時間大干快上火電項目，給國家造成資源浪費與損失的扭曲局面。

（二）并網(wǎng)消納與棄光限電問題

國家出臺了一系列政策，鼓勵與支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家電網(wǎng)公司也對新能源發(fā)電并網(wǎng)消納發(fā)文承諾予以支持，出于企業(yè)的自身利益及國家有關(guān)方面監(jiān)督檢查與落實的不到位，使得光伏發(fā)電并網(wǎng)消納、棄光限電問題始終未能得到很好地解決，不僅仍存在電網(wǎng)規(guī)劃滯后、電網(wǎng)與電源規(guī)劃不匹配，而且已建的并網(wǎng)光伏電站，棄光限電經(jīng)常發(fā)生，部分地區(qū)還日益嚴(yán)重。2014年光伏發(fā)電項目的發(fā)電設(shè)備年平均利用小時數(shù)僅相當(dāng)于風(fēng)電發(fā)電項目年平均利用小時數(shù)的一半左右，2015年也很不樂觀，不僅影響光伏企業(yè)的發(fā)電效益，也造成能源資源的浪費及對環(huán)境保護不利，對調(diào)整能源與電力結(jié)構(gòu)不利。

（三）光伏發(fā)電上網(wǎng)電價及國家資金補貼到位問題

光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價目前有兩部分組成，一部分是由電力公司支付的，按當(dāng)?shù)孛摿蛏暇W(wǎng)電價付給光伏發(fā)電企業(yè)，大部分地方電力公司基本上可以做到按月即結(jié)算支付電費。一部分是由財政支付的國家補貼電價，2014年國家新能源基金由財政部代收繳490多億元，至2015年一季度支付還不到410億元，除風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電補貼之外光伏發(fā)點補貼的手續(xù)也相對繁瑣。如何做到及時收繳，及時撥付事關(guān)行業(yè)與企業(yè)能否正常運轉(zhuǎn)、生存與發(fā)展的問題，是落實與體現(xiàn)國家對光伏產(chǎn)業(yè)的支持問題，對此企業(yè)不僅十分關(guān)注與看重，反映與要求也很強烈，有關(guān)各方應(yīng)予以高度重視和積極關(guān)注并采取有效措施與解決。

隨著光伏產(chǎn)品的技術(shù)進步、效率提高、成本下降，國家也在不斷調(diào)低上網(wǎng)電價，但調(diào)低上網(wǎng)電價及政策發(fā)布的時間應(yīng)合理把握，盡可能做到公平合理，避免斷崖式調(diào)低。避免因政策的出臺給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來波動。避免我國前幾次光伏電價調(diào)整時出現(xiàn)的發(fā)電企業(yè)為獲取原來較高的電價補貼，利用政策頒布與正式實施（執(zhí)行）存在的時間差而突擊搶建，從而帶來一系列的質(zhì)量隱患及各種弊端，并使搶建后的建設(shè)規(guī)模在一個時段內(nèi)迅速回落，價格政策調(diào)整應(yīng)使企業(yè)獲得較均衡合理的利潤，同時也為激勵企業(yè)降本增效，為今后平穩(wěn)過渡到光伏發(fā)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)創(chuàng)造條件。

我國的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展的如此之快，主要得力于國家全方位的政策支持，特別是財、稅、價格等一系列的政策支持。此外，我國具有豐富的太陽能源資源優(yōu)勢；由于技術(shù)不斷進步特別是我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈上、中游企業(yè)奮力進取，使得材料、設(shè)備、國產(chǎn)化程度不斷提高、價格不斷走低、產(chǎn)品質(zhì)量與性價比不斷提高、增效降本成效顯著。還得力于國家、政府和有關(guān)部門企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的正確認(rèn)識、重視，并積極支持的結(jié)果。

需要說明的是“光伏產(chǎn)能過剩”一般籠統(tǒng)地講是指光伏產(chǎn)業(yè)鏈上游原材料生產(chǎn)產(chǎn)能中晶硅產(chǎn)品雜質(zhì)較高純度低、質(zhì)量差、效率低的這部分產(chǎn)能，中游產(chǎn)品生產(chǎn)制造產(chǎn)能中指加工的硅片、電池、組件等產(chǎn)品效率與質(zhì)量低于世界平均水平以及我國國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品產(chǎn)能。以上這些均可以通過破產(chǎn)兼并及債務(wù)重組逐步解決或通過產(chǎn)品技術(shù)升級換代提高產(chǎn)品的質(zhì)量、效率來解決。

而光伏電站是新能源、可再生能源、非化石能源是清潔、綠色能源，也是我國的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，是朝陽產(chǎn)業(yè)。世界各國均大力倡導(dǎo)與積極支持這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國也不例外。光伏發(fā)電站不是建多了而是太少了，不是過剩了而是很需要，同時光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)也不是我國產(chǎn)能過剩的行業(yè)。這一點我們應(yīng)從深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會習(xí)主席有關(guān)能源發(fā)展戰(zhàn)略問題的指示得到啟發(fā)受到教育并身體力行。

四、有關(guān)建議

（一）建議國家在制定“十三五”光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃時能進一步搞好全面統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計。搞好電網(wǎng)與各類電源，特別是與新能源布局相結(jié)合的電網(wǎng)、電源綜合規(guī)劃，由國家建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，有效協(xié)調(diào)電網(wǎng)與各類電源的統(tǒng)一規(guī)劃，使之同步配套開發(fā)與建設(shè)，節(jié)約能源資源，提高能效與時效。

（二）建議在做好并落實電網(wǎng)規(guī)劃的同時，建立政策措施可行的新能源并網(wǎng)消納的激勵、懲罰與約束機制，建立有效的責(zé)任機制，落實執(zhí)行、監(jiān)督、檢查的責(zé)任，解決好并網(wǎng)消納與棄光限電的問題。

（三）建議國家能夠組織有關(guān)電力、價格行業(yè)專家研究制定與光伏發(fā)電成本下降趨勢較相吻合、同步配套的動態(tài)上網(wǎng)電價的調(diào)整機制與調(diào)整程序，確保光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。