序-國務院發(fā)展中心主任李偉

能源問題是影響我國經濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，必須系統(tǒng)謀劃和長遠考慮，形成明確的能源戰(zhàn)略及相應的政策措施。新世紀以來，我國開展過不少中國能源戰(zhàn)略研究。2004-2005年科技部為編制科技規(guī)劃綱要組織了中國能源戰(zhàn)略研究；2006-2008年，國家能源領導小組辦公室組織了中國中長期能源戰(zhàn)略研究；2008-2010年，中國工程院開展了中國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略研究。這些研究取得了很多成果，對我國能源發(fā)展和改革起到了很好的指導借鑒作用。但形勢發(fā)展很快，很多變化超出預期。一是能源需求總量增長超出預期，2012年中國的能源消費總量達到36.2億噸標煤，超過了以往研究中預測的2015年甚至2020年能源需求量。二是能源技術創(chuàng)新和應用速度超出預期，美國發(fā)生了頁巖油氣革命，并展現(xiàn)出對國際經濟和政治格局的巨大影響；可再生能源也快速成長為主流能源。三是能源可持續(xù)發(fā)展成為轉變經濟增長方式的關鍵領域以及促進其他領域轉型的重要抓手，這一任務比過往任何一個時候更為迫切，難度也更大。另外，中國作為世界能源消費和生產大國，還需要從全球能源供求平衡和環(huán)境約束的高度看待中國未來的能源供求形勢和戰(zhàn)略選擇。

基于上述考慮，2010年10月，我和殼牌首席執(zhí)行官彼得•傅賽先生倡議聯(lián)合開展中國能源中長期戰(zhàn)略研究。2011年3月，課題開始啟動，國務院發(fā)展研究中心以產業(yè)經濟研究部為牽頭單位，組織國務院發(fā)展研究中心能源領域的研究骨干，同時聯(lián)合了清華大學、同濟大學等其他研究機構的力量，殼牌方面聯(lián)合了哈佛大學、英國維維德研究所等機構，就能源供求形勢、能源技術創(chuàng)新、可持續(xù)交通、城市化以及重大能源政策等五個專題進行研究。課題還組建了顧問委員會，由全國政協(xié)前副主席、工程院前院長徐匡迪同志，國家計委原副主任、神華公司原董事長葉青同志，鐵道部原部長傅志寰同志，國家發(fā)展改革委員會前副主任、國家能源局前局長張國寶同志，國務院發(fā)展中心前黨組書記、副主任陳清泰同志，中國石油化工集團董事長博成玉同志，國家電網公司總經理劉振亞同志，清華大學教授、中國科學院院士吳良鏞同志，國務院參事、原科技部秘書長石定寰同志，清華大學教授、原常務副校長何建坤同志等10領導和資深專家擔任顧問。

本次研究不求大，但求新；不求多，但求精；不求全，但求深。主要是對全球和中國能源的供求形勢，對未來中國能源發(fā)展的目標、核電、電動汽車等有爭議的能源技術，對城市化、交通等重點用能領域，對能源安全以及重大能源政策進行研究，主要認識、判斷和建議如下：

一、能源領域處在大調整、大變革時期,能源技術、能源市場和能源地緣政治正發(fā)生重大變化

一是能源技術革命快速演變。全球能源技術創(chuàng)新進入高度活躍期，呈現(xiàn)多點突破、加速應用、影響深遠等特點。供給側的可再生能源、非常規(guī)油氣已進入大規(guī)模應用階段，需求側的電動汽車和轉化環(huán)節(jié)的智能電網處在市場導入期，可燃冰開發(fā)、碳捕獲封存等技術有望取得新突破。主要國家拫據其資源稟賦、技術能力、需求潛力等條件，突出重點，加力推進。能源技術革命已經引發(fā)了產業(yè)革命，將對能源供應結構、生產和利用方式、產業(yè)組織、地區(qū)格局產生深遠影響，并將引領全球進入新一輪工業(yè)革命。

二是全球能源供求格局出現(xiàn)重大變化。非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)帶動石油儲量增長，石油峰值理論引起的短缺恐慌已基本消失。目前，全球已出現(xiàn)油氣消費重心東移，生產重心西移的新趨勢。2010-2030年，中國和印度新增石油需求將占全球新增石油需求的一半以上。預計在2020年前后，美洲將成為新的石油生產中心，美國也在謀求成為石油天然氣的定價中心。石油供應地區(qū)格局呈現(xiàn)出傳統(tǒng)產油地區(qū)、美洲，甚至北極等多極發(fā)展的新局面。

三是能源地緣政治日趨復雜。美國能源獨立取得實質性進展，使得全球能源地緣政治更趨復雜和多變。美國不會放棄在中東地區(qū)的石油利益，但在推進中東民主進程時將不再受石油問題的牽制而更加強硬和激進，國際能源市場將更加不穩(wěn)定。全球能源運輸通道安全風險上升，對一直在搭美國“能源運輸安全便車”的我國帶來新挑戰(zhàn)。我國將直接暴露在周邊地區(qū)、中東和非洲地區(qū)的地緣政治風險之中。隨著頁巖油氣的成功開發(fā)，美國將成為天然氣的潛在出口國，我國周邊地區(qū)的能源角力將此消彼長，能源地緣政治將更為復雜。另外，頁巖氣革命導致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價煤炭供應增加，俄羅斯天然氣所占份額和影響力下降，俄羅斯的天然氣需要向東亞出口，這將對歐亞大陸的地緣政治產生深遠的影響。

二、未來20年是我國實現(xiàn)能源生產和利用革命的窗口機遇期

一是全球能源將持續(xù)增長，供求偏緊的局面并沒有根本改變。即使全球付出巨大努力推動綠色轉型，根據課題組的模型分析，2020年和2030年的全球一次能源需求將分別達到159億噸標油和177億噸標油，比2010年增長20.4%和34.1%,新興經濟體是推動國際能源需求增長的主要力量，2010~2030年，中國和印度新增能源需求分別占同期全球新增能源需求的33%和29%，盡管北美由于非常規(guī)油氣開發(fā)使得地區(qū)能源供給狀況有所改善。但從全球的角度來看，隨著南亞、東盟、中東等地區(qū)加快步入工業(yè)化進程。能源需求持續(xù)增長，全球能源供求偏緊的局面沒有根本改變。

二是在我國經濟將進入由高速增長向中速增長轉換的階段，有可能實現(xiàn)能源需求增速的明顯下降。未來20年，如果采取正確的能源戰(zhàn)略和政策，加快經濟結構調整和產業(yè)升級，發(fā)展低碳交通和綠色建筑等，可將2020年和2030年的能源需求分別控制在52億噸和60億噸標煤左右。2010-2020年我國能源需求年均增長4.8%,2020-2030年年均增長1.5%,明顯低于2010-2020年年均8.4%的增長速度。

三是我國能源自給率總體上保持在較高水平，但石油天然氣對外依存度持續(xù)上升，能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力持續(xù)加大。如果不控制石油消耗快速增長。2020年我國石油消耗將超過6億噸，2030年將超過8億噸，2030年石油進口依存度將達到75%,天然氣對外依存度也將快速上升，能源安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力增大，二氧化碳排放持續(xù)上升，如果不采取控制措施，將對我國經濟社會發(fā)展帶來重大挑戰(zhàn)，有損中國人民及世界人民福祉。另外，化石能源使用是PM2.5、氮氧化物和二氧化硫等大氣污染物的主要排放源，如果不控制化石能源的消耗并降低排放強度，按照目前的趨勢發(fā)展下去，大氣污染將達到難以承受的程度。

三、以推動能源發(fā)展方式轉型為主線，構建安全、綠色、高效的能源系統(tǒng) 

在全球能源領域大調整、大變革，以及我國加快推進轉變經濟發(fā)展方式的時代背景下。我國的能源戰(zhàn)略應以推動能源發(fā)展方式轉型為主線，到2020年應初步構建并在2030年基本形成“安全、綠色、高效”的能源系統(tǒng)。實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標的途徑包括保障安全、節(jié)能優(yōu)先、結構優(yōu)化、綠色低碳、技術引領、體制創(chuàng)新等六個方面：

(一)保障安全。一是堅持立足國內的方針，加大新能源和天然氣的開發(fā)力度，避免能源自給率的快速下降。石油應保持一定的儲采比，穩(wěn)定國內產量，適度發(fā)展煤制油和煤化工。二是安全、有效利用國際資源。明確提出控制石油、天然氣進口依賴度的戰(zhàn)略目標。加快推進石油進口多元化，降低石油進口對中東和運輸通道對馬六甲海峽的依賴程度，保障油氣通道安全。鼓勵產油國石油公司和跨國石油公司來華投資中下游業(yè)務，鼓勵企業(yè)走出去，到資源國投資上游業(yè)務及煉化等中游業(yè)務。三是提高儲備和應急能力，建立國家、商業(yè)、社會多層次的石油儲備體系，鼓勵各類企業(yè)參與石油儲備，加快石油期貨交易中心建設。提高天然氣儲氣率，保障電力系統(tǒng)和運輸通道的安全穩(wěn)定運行。

(二)節(jié)能優(yōu)先。一是實施針對煤炭、石油等主要化石能源的消費總量控制。力爭到2020年煤炭消費總量達到峰值，不突破45億噸原煤。同時將2020年石油消費控制在5.5億噸左右，2030年控制在6.5億噸左右。二是繼續(xù)制定節(jié)能約束性目標，進一步提高能源效率，到2015、2020、2030年分別實現(xiàn)能效追趕、接近、同步國際先進水平的目標。三是必須走綠色低碳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，實施較激進的可持續(xù)交通發(fā)展戰(zhàn)略。

(三)結構優(yōu)化。優(yōu)化能源生產、轉化、利用結構，推動能源供應體系變革。一是大幅度優(yōu)化能源供應結構。大力發(fā)展非化石能源，確保實現(xiàn)非化石能源占能源消費總量15%的目標。2030年，非化石能源比重進一步提高到25%左右。加大非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)力度。提高天然氣在能源生產和消費中的比重。力爭到2020年天然氣消費量達到3500億-4000億立方米左右，到2030年天然氣消費量達到6500億-7000億立方米，占能源消費的比重達到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費比例，2020年下降到60%左右，2030年進一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生五足鼎立多元化的能源供應結構。二是優(yōu)化能源使用結構。統(tǒng)籌考慮能源和化工兩個領域，石油應主要用于生產交通燃料，煤炭優(yōu)先用于發(fā)電，促進煤炭高效清潔利用；煤化工主要走多聯(lián)產的技術路線，適度發(fā)展煤制油、煤制氣等項目。三是優(yōu)化能源轉化結構。要明確“大電大網”與分布式電力系統(tǒng)并重的發(fā)展思路，形成安全可靠、經濟高效、綠色智能的電力系統(tǒng)。一方面積極建設大型煤電、核電、水電可再生能源基地；明確“輸電輸煤并舉，當前加快發(fā)展輸電”的方針，優(yōu)化能源輸送方式；在保證安全可靠的前提下，積極發(fā)展特高壓輸電，提高輸電經濟性。建設結構清晰、功能明確、匹配合理的智能電網，以提髙電網對可再生能源的吸納能力，實現(xiàn)用戶側響應和提高電網利用率。另一方面，提高對發(fā)展分布式能源系統(tǒng)重要性的認識，加快發(fā)展分布式風電、太陽能發(fā)電，發(fā)展天然氣電熱冷多聯(lián)產能源系統(tǒng)。

(四)綠色低碳。一是把控制二氧化碳排放作為我國經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略和加快經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構調整的重大機遇，逐步實現(xiàn)從二氧化碳排放強度減排向二氧化碳排放總量控制的過渡。二是加快發(fā)展低碳能源和低碳技術，顯著提高碳生產率。力爭到2030年我國因能源使用排放的二氧化碳大體上在100億噸左右，人均排放量為7噸，顯著低于屆時美國的人均排放水平，和歐洲的人均排放水平大體相當。三是減少污染排放。通過末端工程治理、發(fā)展循環(huán)經濟、源頭預防和加強監(jiān)管等措施，減少廢氣、廢水和廢渣排放。

(五)技術引領。實施“追趕”與“跨越”并重的能源技術戰(zhàn)略,一是制訂符合中國國情和全球能源技術發(fā)展方向的能源技術路線圖。實施國家能源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，由目前需求拉動的“跟隨”式創(chuàng)新，逐步向需求拉動與技術推動的雙重作用轉變，發(fā)揮技術引領作用。而是加大對能源戰(zhàn)略型前沿技術和重大應用技術的研發(fā)支持力度，供給側重點支持非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術、煤制油等石油替代技術、煤氣化整體聯(lián)合循環(huán)等新一代火力發(fā)電技術、風力發(fā)電、光伏發(fā)電、生物能源技術、第三代和第四代核能技術；需求側重點支持電動汽車、分布式能源系統(tǒng)、熱電聯(lián)產系統(tǒng)技術；輸送轉換環(huán)節(jié)重點支持智能電網、儲能技術和氫能技術以及碳捕獲及封存技術。三是創(chuàng)新組織形式，建設公共研究開發(fā)平臺，支持和引導組建基于市場機制的產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，構建創(chuàng)新鏈，形成利益共享、風險分擔的聯(lián)盟機制，推進協(xié)同創(chuàng)新。

四、積極應對城鎮(zhèn)化進程中的能源挑戰(zhàn)，走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路

城市化消粍大量能源，2010年全球能源消費的66%被城市所消耗。2030年，我國的城鎮(zhèn)化率將有望達到65%，大約會再有3億人(占全球城市新增人口的20%)進入城市。我國城市人均能源消費約為農村的3倍，每增加1%的城鎮(zhèn)化率，相應需要新增6000萬噸標煤的能源消費。亟待尋求適合中國國情可持續(xù)、綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，緊湊型城市形態(tài)、建筑節(jié)能、高效能源系統(tǒng)和可持續(xù)交通是綠色低碳城鎮(zhèn)化的主要支柱。

一是塑造緊湊型城市形態(tài)。如果推行緊湊型域鎮(zhèn)化，我國在2020年之前可在不擴展現(xiàn)有城市邊界的情況下吸納大規(guī)模的新增城市人口；與蔓延型城鎮(zhèn)化相比，節(jié)約土地73350平方公里，同時還可減少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%,綜合效益十分明顯。為此，在域鎮(zhèn)化規(guī)劃中要明確城市邊界，防止城鎮(zhèn)化蔓延，發(fā)展高速軌道交通，形成城市群和城市網絡。推廣低碳城區(qū)規(guī)劃，細化城市布局，增加土地混合利用。

二是控制人均建筑面積，大力發(fā)展綠色節(jié)能建筑。中國目前的城鎮(zhèn)人均建筑面積為31.6平方米，美國人均面積為61.8平方米，德國和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國不可能走美國的住房消費模式，只能走歐洲日本的住房消費摸式，在城市化的過程中，應將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節(jié)能率為75%的建筑節(jié)能標準，并逐步擴大推廣范圍，大力發(fā)展綠色建筑。強化建筑節(jié)能監(jiān)督管理，對新建建筑實行強制性建筑能效標識制度。

三是優(yōu)化城市能源系統(tǒng)。在域市內加快發(fā)展分布式天然氣電熱冷多聯(lián)產系統(tǒng)，就近利用太陽能、風能和地熱能，對公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城鎮(zhèn)推廣先進熱電聯(lián)產機組，提高集中供熱效率與管網輸送能力，推行供熱分戶計量；長江流域不宜采用集中供熱，應發(fā)展高效、節(jié)能、舒適的分散式住宅采暖和空調技術。要制定城市綜合能源規(guī)劃，實現(xiàn)多種能源形式統(tǒng)籌優(yōu)化。

四是實施更為激進的交通能源戰(zhàn)略。交通能源戰(zhàn)略對于保障石油安全和保護城市環(huán)境具有決定性影響。分析表明，從運輸結構優(yōu)化、技術進步和加強管理三個方面推進交通節(jié)能，到2020年和2030年交通能耗與基準相比將下降20.5%和39.3%。其中。大力發(fā)展公共交通，控制私人轎車使用，可使城市客運油耗下降17.9%；提高燃油經濟性、發(fā)展替代燃料、實施電動化和柴油化、可使私人轎車油耗下降57%；通過優(yōu)化貨運交通方式、發(fā)展第三方物流、優(yōu)化管理和提高信息化水平等手段，可使貨運能耗下降16%。

五、通過加快能源體制改革來推動能源轉型

能源戰(zhàn)略的實施、能源發(fā)展方式的轉型關鍵在改革。要與建設社會主義市場經濟這個長期目標和簡政放權這個當前的重點任務相一致，發(fā)揮市場手段在配置資源中的基礎性作用，調動各個方面的積極性，推動能源的生產和消費革命。

一是放寬市場準入，促進公平競爭。首先，放開準入限制，在油氣領域，鼓勵各種所有制企業(yè)進入非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)，將頁巖油作為獨立礦種進行礦權登記管理；放寬油氣儲運(主要是支線管網)、加工、銷售的市場準入；取消對進口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領域，推行大用戶直購電，在發(fā)電側和售電側形成多買方、多賣方的市場競爭，打破電網企業(yè)單一買方和單一買方的雙向壟斷格局。在放開準入限制的同時，要加強產品和服務質量的監(jiān)管，讓競爭主體在同樣的標準和水平上競爭。其次，要逐步實現(xiàn)可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的分離。石油天然氣管網業(yè)務從上中下游一體化經營的油氣企業(yè)中分離出來，擇機組建若干家油氣管網公司，形成若干家油氣骨干網公司、數量較多的城市接入網公司的結構，并建立對油氣管網的政府監(jiān)管制度。穩(wěn)步推進電網輸配分開，可從輸配業(yè)務財務分開、輸電公司和配電公司相對獨立運營起步，逐步實現(xiàn)輸配業(yè)務分開。

二是改革能源價格形成機制。價格改革的核心內容是價格形成機制的改革，而不僅僅是價格水平的調整。上網電價逐步由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業(yè)成本和效率的獨立的輸配電價，并盡快建立能夠反映電網企業(yè)真實成本的成本規(guī)則；居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實行政府指導價，引入峰谷電價和實時電價。改革成品油價格形成機制，政府有關部門不再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預措施。推進天然氣定價機制改革，政府對輸送成本加強監(jiān)管，井口價格和銷售價格逐步由市場定價。

三是完善礦權和資源稅費政策。適度提高勘探基金的征收標準，鼓勵風險勘探。擴大資源稅從價計征范圍，對于價值高、溢價趨勢明顯的礦產資源盡快實現(xiàn)由從量計征轉為從價計征。適度提高資源稅的稅負水平，規(guī)范資源稅費分成共享制度，當地繳納、當地所有、省內平衡。依法適時對能源礦產資源開采企業(yè)開征“資源超額利潤稅”。減少采礦權管理層級，統(tǒng)一到由中央政府和省級政府管理行使。

四是注重建立節(jié)能長效機制。加快形成由市場定價的價格形成機制，健全差別電價、差別氣價等政策，在全國范圍內推行峰谷電價。逐步形成以環(huán)境稅、消費稅（如成品油消費稅)等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產投資項目節(jié)能評估和審核制度，大幅度修訂和提高產品能效標準，加快落實“領跑者”能效標準制度。制定重點行業(yè)節(jié)能目標，落實行業(yè)責任。加強對中小企業(yè)的節(jié)能指導與服務。落實可再生能源配額制，督促發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)完成規(guī)定任務。

五是鍵全碳排放政策。建立以碳交易、碳稅為主的碳減排經濟激勵機制，當前重點推行基于市場定價的碳交易制度，在對實施效果進行評估的基礎上，研究實行碳稅的必要性和方式。

上述觀點在本書中做了更充分的闡述。除了形成本書等研究成果，本次研究在組織方式上也進行了重要的探索，本次研究是開放式研究，聘請了10位高水平的資深專家和能源機構負責人擔任顧問，聯(lián)合殼牌公司和其他國際機構的研究力量，緊密開展國際合作研究，先后召開了4次專家顧問會和20多次專題討論會，進行了充分的交流和溝通。課題顧問在研究內容的選取、重要結論和政策建議的提出上給出了很多富有遠見、切實可行的建議，以殼牌為骨干的國際研究團隊在全球能源形勢分析、國際實踐和最佳案例、模型分析上給課題研究很重要的支撐。

課題研究還得到了國務院領導的關懷和重視，國務院領導肯定發(fā)揮老領導、老專家作用并結合國際研究力量的研究組織方式，要求做好研究工作。課題研究過程中先后向國務院領導報送了關于能源總量控制、保障能源安全、可再生能源發(fā)展、頁巖氣開發(fā)和核電發(fā)展的專題研究報告，得到國務院領導的重視和多次批示。課題研究完成后，還向國務院領導呈送了研究報告的摘要稿和總報告，國務院領導高度評價研究成果并作了重要批示。

能源戰(zhàn)略涉及方方面面，很多問題非常復雜且長期存在爭論，有些問題甚至在課題組內部也有不同看法。在研究過程中，課題組力求站在客觀立場上，綜合多方面意見，采用科學系統(tǒng)的分析，去粗取精，去偽存真，給出明確清晰的結論。但畢竟是一家之言，不當之處，請讀者朋友們批評指正。