石油是重要的戰(zhàn)略資源，對國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全戰(zhàn)略地位有巨大的影響。黨的十八大以來，我國積極推進(jìn)成品油價格市場化改革，顯著提高了成品油價格市場化程度。2016年1月，國家出臺了新的成品油價格管理辦法，對成品油價格形成機制進(jìn)行了調(diào)整。本文通過對新的成品油價格機制進(jìn)行分析，提出了進(jìn)一步改革的方向和建議，以期更好地穩(wěn)定我國石油市場、保障國家能源安全。

一、我國成品油價格機制形成的改革進(jìn)程

我國成品油價格機制改革走的是一條逐步市場化的發(fā)展道路。為了建立并完善石油行業(yè)定價市場化體系，自1998年我國對石油流通體制進(jìn)行改革開始，國家出臺了一系列針對成品油價格機制的改革政策。總體上看，我國成品油價格機制的改革歷程可以分為三個階段。

第一階段是形成與國際成品油市場“掛鉤聯(lián)動”的政府指導(dǎo)中準(zhǔn)價格。1998年之前的定價機制為計劃經(jīng)濟管理體制下的政府制定價格模式，由政府制定成品油的出廠價格、批發(fā)價格和零售價格。1998年我國出臺《原油、成品油價格改革方案》，政府不再對成品油的零售價制定固定價格，而是實行政府指導(dǎo)價格機制，即政府以進(jìn)口到岸完稅后的成本為基礎(chǔ)，加上合理的流通費用。石油公司可以依據(jù)政府指導(dǎo)價格制定成品油零售價格，零售價格在政府指導(dǎo)價格的基礎(chǔ)上上下浮動5%。2000年政府繼續(xù)對成品油價格形成體制進(jìn)行改革，新的價格與國際成品油市場形成“掛鉤聯(lián)動”機制，即國內(nèi)的成品油價格跟隨國際價格的變動而進(jìn)行調(diào)整。最初國內(nèi)成品油價格是參照新加坡成品油價格。之后，擴大參照范圍，由新加坡延伸到紐約和鹿特丹，國際接軌程度進(jìn)一步加強。

第二階段是政府根據(jù)國際原油價格制定最高限價。這一階段的價格形成機制改革主要有三個節(jié)點：2006年，我國開始實施國內(nèi)成品油價格與國際原油價格間接聯(lián)動機制；2008年，我國實行成品油政府指導(dǎo)最高限價機制，即以國際原油市場中米塔斯、布倫特和迪拜的油價為基礎(chǔ)，加上煉油成本等相關(guān)費用，確定政府指導(dǎo)下的最高限價；2009年國家進(jìn)一步調(diào)整成品油價格體制，規(guī)定國內(nèi)成品油最高限價將在國際原油移動均價連續(xù)22個工作日變化幅度超過4%的條件下進(jìn)行調(diào)整。

第三階段是修訂和完善成品油價格形成機制的掛靠油種、調(diào)價標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價周期。在2009年出臺的《石油價格管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，對成品油價格形成機制的掛靠油種進(jìn)行了調(diào)整，增加了更加具有代表性和公眾性的WT原油，同時將調(diào)價周期縮短為10天，并取消了超過4%才進(jìn)行調(diào)價的限制。這次價格機制改革，力度之大超過歷史上任何一次改革，而且實現(xiàn)了常態(tài)化的價格調(diào)整，社會基本上已經(jīng)適應(yīng)，與實現(xiàn)成品油價格完全市場化目標(biāo)市場大大接近，為未來實現(xiàn)價格徹底放開奠定了良好基礎(chǔ)。

二、新成品油價格形成機制及其背后考量

2016年1月，為進(jìn)一步推進(jìn)石油價格的市場化改革，國家發(fā)改委出臺了新的《石油價格管理辦法》，修改和完善了成品油價格機制，其主要內(nèi)容包括以下幾點。

首先，我國的成品油價格調(diào)控中設(shè)定價格下限，下限水平為40美元/桶；針對油價調(diào)控的風(fēng)險，特別設(shè)立準(zhǔn)備金制度。這個規(guī)定意味著當(dāng)國際市場原油價格低于40美元/桶時，國內(nèi)不再對成品油價格進(jìn)行下調(diào)，而是維持其原來的價格水平，其應(yīng)調(diào)未調(diào)的部分將被納入調(diào)控風(fēng)險準(zhǔn)備金中。這一準(zhǔn)備金存儲在專門的賬戶中，當(dāng)需要使用時要經(jīng)國家批準(zhǔn)。而其用途主要是保障能源供應(yīng)安全、提高油品標(biāo)準(zhǔn)以及降低碳排放等。

其次，液化石油氣的出廠價格放開，完全可以由買賣雙方協(xié)商決定，形成更具市場化的出廠價格。此外，成品油調(diào)價方式也更加靈活，國家發(fā)改委改變了原有的管理方式，不再印發(fā)相應(yīng)的價格調(diào)整通知，而僅僅發(fā)布關(guān)于價格調(diào)整的信息。

（一）新成品油價格形成機制的政府考量，契合經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)

從國家經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)看，未來國民經(jīng)濟發(fā)展方式必須改變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須調(diào)整。其中，能源消費規(guī)?？刂坪湍茉唇Y(jié)構(gòu)調(diào)整，是未來經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要特征，也是經(jīng)濟增長方式發(fā)生根本性改變的關(guān)鍵。而當(dāng)前持續(xù)低迷的國際油價不利于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和替代能源開發(fā)，進(jìn)而影響國家能源戰(zhàn)略和政策的實施。

1.低油價不利于非化石能源發(fā)展。積極提高非化石能源在能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中的比重，是全球能源發(fā)展的方向，也是我國一項長期堅持的能源政策。受制于長期低迷的成品油價格，我國其他非化石能源的競爭力逐步下降，這樣既會影響到消費者的市場選擇，也會推動能源企業(yè)選擇成本更低的燃料，不利于非化石能源的長期發(fā)展。

2.低油價不利于非常規(guī)油氣資源的勘探和開發(fā)，尤其是頁巖氣和煤層氣資源的開采?！赌茉磻?zhàn)略行動計劃（2014-2020）》提出，未來幾年內(nèi)要重點突破頁巖氣和煤層氣開發(fā)。受油價低迷影響，當(dāng)前我國頁巖氣發(fā)展出現(xiàn)了一些問題，如2015年國際石油公司紛紛退出中國頁巖氣市場，頁巖氣第三輪探礦權(quán)招標(biāo)工作一再推遲；煤層氣開發(fā)也受到了低油價的影響，財政部將“十三五”期間我國煤層氣開采利用的財政補貼提高到0.3元/立方米，其中部分原因也是考慮到煤層氣與其他能源競爭的經(jīng)濟性問題。

3.低油價不利于環(huán)境治理和生態(tài)補償。我國在經(jīng)濟發(fā)展過程中形成了一批污染嚴(yán)重、能耗較高、產(chǎn)能較低的企業(yè)。2015年以來，國家積極推進(jìn)供給側(cè)改革，試圖化解產(chǎn)能過剩，推動這些高污染、高耗能、高排放企業(yè)的改造、兼并與重組，建設(shè)生態(tài)文明。然而，過低的成品油價格卻降低了類似企業(yè)的生產(chǎn)成本，為“三高”產(chǎn)業(yè)繼續(xù)存活提供了市場機遇，不利于環(huán)境和生態(tài)治理。

綜合考慮到上述因素，國家提出新的成品油價格機制，對成品油價進(jìn)行適度調(diào)控就顯得非常必要。

（二）新成品油價格形成機制的政府考量，有利于保障國家能源安全

從長期來看，過低的成品油價會影響國內(nèi)油氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致國內(nèi)原油產(chǎn)能萎縮，削弱我國石油自給能力，最終威脅到國家能源安全。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，國內(nèi)石油化工產(chǎn)品消費激增，原油進(jìn)口量逐年上升。2015年，我國原油進(jìn)口量達(dá)到33550萬噸，較2014年上漲8.8%，原油進(jìn)口依存度首次超過60%。減少對進(jìn)口石油的過度依賴、維持國內(nèi)原油供給能力、保障年生產(chǎn)原油二億噸，這是國家基本能源政策。首先，適當(dāng)?shù)膰鴥?nèi)產(chǎn)量保障可以提升我國在全球石油市場中的地位，在我國應(yīng)對國際油價上漲時起到一定的調(diào)節(jié)、緩沖作用；其次，充足的國內(nèi)產(chǎn)能可以使我國在與石油生產(chǎn)國談判時，擁有更多的談判籌碼，在引進(jìn)國外油氣資源時，有更大的主動權(quán)；最后，當(dāng)遇到不可抗因素導(dǎo)致進(jìn)口油氣渠道中斷時，國內(nèi)產(chǎn)能可以在一定程度上保證國內(nèi)油氣的持續(xù)供應(yīng)。然而，國內(nèi)成品油價格持續(xù)處于較低水平，這會導(dǎo)致油氣企業(yè)大幅虧損，影響石油產(chǎn)量。例如，2016年2月中石化勝利油田首次關(guān)閉4個油田。國家發(fā)改委及時出臺新的成品油價格機制，其目的之一就在于避免國內(nèi)石油企業(yè)進(jìn)一步大幅度虧損，維持國內(nèi)油氣產(chǎn)業(yè)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保證國內(nèi)原油產(chǎn)能，保障國家能源安全。

（三）新成品油價格形成機制的政府考量，符合中國油氣企業(yè)實際

從油氣企業(yè)現(xiàn)實經(jīng)營狀態(tài)看，國內(nèi)原油生產(chǎn)成本已經(jīng)高于油價，企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營能力受到了極大地壓抑，企業(yè)銷售收入和利潤大幅下滑。2015年1-9月，中石化、中石油、中海油銷售收入同比分別下降25.62%、27.36%、33.43%；受油價持續(xù)低迷的影響，去年第4季度三大石油公司業(yè)績也并無明顯起色。因此，國家采取適度調(diào)控政策符合中國油氣企業(yè)的實際。

過低的成品油價影響油氣企業(yè)的勘探開發(fā)活動。為應(yīng)對企業(yè)虧損，國有石油公司采取的重要手段就是削減投資，尤其是勘探開發(fā)投資。有專家預(yù)計，2016年我國國內(nèi)石油勘探和開發(fā)投資將下滑20%左右。然而，勘探開發(fā)活動是石油公司實現(xiàn)儲量和產(chǎn)量增長的基本來源，是保障石油公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。如果國有石油公司采取過度關(guān)停生產(chǎn)井措施，那么將來一旦油價回升，恢復(fù)原有生產(chǎn)將面臨更高的成本代價。過低的油價不利于企業(yè)維持正常生產(chǎn)和經(jīng)營活動，由此可能帶來更大的經(jīng)濟損失。

同樣，過低的成品油價格會影響油氣企業(yè)的煉化產(chǎn)能。受國際原油價格和國內(nèi)成品油價格持續(xù)低迷影響，煉化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益增速放緩。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年中國煉化產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入為11.8萬億元，與2014年相比降低3.89%；煉油業(yè)主營業(yè)務(wù)收入同比下降16.3%，降幅過大；煉化產(chǎn)業(yè)利潤總額減少，出現(xiàn)兩年來的首次下降。隨著成品油價格的持續(xù)低迷，國內(nèi)煉油企業(yè)會采取措施減少煉油產(chǎn)能，盡量減少煉油損失，而這有可能影響國內(nèi)汽、柴油的供給，影響國家能源安全。

三、成品油價格形成機制進(jìn)一步改革的建議

（一）改革有利條件

1.多元化市場競爭格局基本建立。在煉油領(lǐng)域、零售領(lǐng)域、批發(fā)領(lǐng)域和倉儲領(lǐng)域，市場主體多元化的局面基本形成；2015年進(jìn)行的新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)工作也意味著國家正逐步放開上游勘探開發(fā)領(lǐng)域。其他國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)擁有越來越多的渠道獲得成品油油源，從而有利于推動成品油定價體制市場化改革。

2.原油進(jìn)口權(quán)與原油進(jìn)口使用權(quán)的放開。2015年2月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠在一定前提下使用進(jìn)口原油。2015年7月，商務(wù)部下達(dá)了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請非國營貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，規(guī)定了一定的前提條件，如果原油加工企業(yè)通過審核確認(rèn)符合條件，可取得資格進(jìn)口原油。具體來看，如果某個企業(yè)獲得了進(jìn)口原油使用權(quán)，可以由商務(wù)部向其頒發(fā)使用配額，企業(yè)可以委托那些擁有進(jìn)口權(quán)的企業(yè)在這一配額范圍內(nèi)為其代購原油。這意味著進(jìn)口原油使用權(quán)的適度放開。以往油氣產(chǎn)業(yè)改革面臨著巨大的阻力，因為產(chǎn)業(yè)鏈上游存在著高度壟斷性。其中，體現(xiàn)在原油進(jìn)口使用權(quán)方面的壟斷性，導(dǎo)致油氣市場中不同企業(yè)之間無法公平競爭，降低了市場化程度。相較于大的國有石油公司，民營企業(yè)難以獲得原油進(jìn)口使用權(quán)，這無疑為我國成品油價格市場化造成了困難。煉化企業(yè)一直亟需解決油源問題，因為在原油進(jìn)口使用權(quán)放開前，煉廠的油源只能是那些有特許權(quán)的石油企業(yè)掌握，煉化在供應(yīng)穩(wěn)定性、價格合理性方面都非常被動。因此，進(jìn)口原油使用權(quán)的放開無疑對煉化企業(yè)是極大的利好消息。原油進(jìn)口權(quán)的放開有利于促進(jìn)能源市場化程度加深，有利于形成以國有企業(yè)為主、民營企業(yè)為輔的多元化主體的能源市場，也有利于保障國家原油供應(yīng)安全和改善我國的能源結(jié)構(gòu)。

（二）改革方向

目前，我國成品油價格改革已經(jīng)進(jìn)入到攻堅階段。在“十三五”期間，我國成品油價格機制改革的基本方向是：徹底放開石油價格管制，實現(xiàn)成品油價格完全市場化，使國內(nèi)成品油價格既能反映國際原油市場價格變化，又能反映國內(nèi)市場和生產(chǎn)成本情況以及社會適應(yīng)能力。這一方向也符合中共中央國務(wù)院在2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價格機制改革的若干意見》中有關(guān)推進(jìn)能源價格市場化的整體思路。

（三）改革建議

我國應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前油價低迷的有利時機，強化市場競爭關(guān)系，擇機完全放開市場價格。在短期內(nèi)可以選擇油源充足、競爭激烈、市場化程度較高的沿海地區(qū)作為試點，積累一定經(jīng)驗后擇機在全國范圍內(nèi)全面放開成品油價格。具體的改革建議如下：

1.積極推進(jìn)石油全產(chǎn)業(yè)鏈改革。要進(jìn)一步調(diào)整油氣礦權(quán)管理體制，適度放開油氣勘探開發(fā)市場，重點改革油氣區(qū)塊礦權(quán)登記制度，將區(qū)塊登記制變?yōu)檎袠?biāo)制度。要繼續(xù)規(guī)范原油進(jìn)口管理，完善原油進(jìn)口配額管理體制，放松對原油進(jìn)口企業(yè)資質(zhì)限制，逐步增加原油進(jìn)口配額，最終取消原油進(jìn)口配額管理機制，促進(jìn)油氣來源多元化格局形成。要繼續(xù)完善石油市場管理體制和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步放寬原油和成品油批發(fā)、零售和倉儲市場準(zhǔn)入門檻，推動行政審批向行政備案的轉(zhuǎn)變，吸引多元化市場主體，促進(jìn)市場充分競爭。進(jìn)一步對外國投資者開放煉油和進(jìn)口領(lǐng)域，成品油供應(yīng)來源實現(xiàn)多元化，取消對外資多數(shù)股權(quán)的限制，解決非國營貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口資質(zhì)問題。

2.推動成品油現(xiàn)貨和期貨交易市場建設(shè)。要依托上海石油天然氣交易中心，積極推動成品油通過交易中心平臺展開公開競價，形成市場化交易價格。要積極培育具有影響力的市場交易報價機構(gòu)，構(gòu)建一條系統(tǒng)科學(xué)的報價體系和價格指數(shù)。

3.建立以燃油消費稅為手段的價格調(diào)控的機制。通過靈活、透明、公平的稅收手段調(diào)節(jié)成品油價格，在價格過低時采取高稅政策；在價格過高時采取低稅政策，科學(xué)合理地控制油價總體水平，確保成品油市場穩(wěn)定供應(yīng)，提高石油利用效率，保證社會公平。

4.轉(zhuǎn)變政府職能，加強成品油價格監(jiān)管。政府應(yīng)減少采用行政手段干預(yù)、調(diào)控成品油價格的行為，主要依靠法律、經(jīng)濟等手段對成品油價格進(jìn)行合理監(jiān)管，確保監(jiān)管的透明性、公開性和連續(xù)性。